semen-serpent (semen_serpent) wrote,
semen-serpent
semen_serpent

Categories:

О текущем моменте

 
Выступление Президента РФ 13 сентября с инициативой формирования единой системы исполнительной власти кардинально изменило политическую повестку дня и на время вывело в центр внимания такую рутину, как региональные выборы. Правда, отныне они перестают быть рутиной.
 Для справки: осенью-зимой 2004-2005 гг. (до марта 2005 года) года предстояли выборы глав исполнительной власти не менее чем в 8 и не более чем в 13 субъектах Федерации. Расплывчатость формулировки вызвана тем, что вопрос о сроке проведения региональных выборов политически значим и далеко не так четко отрегулирован федеральным законом, как того хотелось бы автору. К понедельнику 13 сентября были назначены выборы: на 14 ноября - губернаторов Псковской области и Усть-Ордынского Бурятского АО; на 28 ноября – губернатора Курганской области; на 5 декабря – губернаторов Астраханской, Брянской, Волгоградской, Камчатской и Ульяновской областей. Истекают полномочия, соответственно, в период до 5 февраля должны быть проведены выборы президента Республики Марий Эл, председателя правительства Республики Хакасия, губернаторов Хабаровского края и Ненецкого АО. 27 сентября Верховный суд РФ рассмотрит вопрос о сроке выборов губернатора Самарской области. По действующему законодательству, ясность со сроками выборов текущего года обязана была наступить не позднее ноября. Впрочем, теперь она может наступить существенно раньше.
 Реакция региональных элит на инициативу Президента РФ оказалась вполне предсказуемой – демонстративная лояльность вкупе с кулуарными проклятиями. Даже Виктор Ишаев, столь твердо оппонировавший Кремлю по проблеме замены натуральных льгот денежными выплатами, на пресс-конференции по возвращении из Москвы поддержал предложение В.Путина. Публично против высказался лишь тот, кому нечего терять, кроме своего уголовного дела об избиении милиционера – губернатор НАО Владимир Бутов. Депутаты региональных легислатур очевидно довольны предложением Президента, ибо рассчитывают на повышение своего статуса, а возможно, и благосостояния. Ведь если за назначение на срок в 4 месяца представителем в Совете Федерации от Курганской областной Думы С.Лисовский заплатил депутатам, по клеветническому утверждению сайта УралПолит.Ру, по 25 килобаксов, то сколько же будут готовы занести кандидаты за назначение не представителем, а губернатором, и не на 4 месяца, а на 4 года?
Между Астраханской (и.о. губернатора А.Жилкин) и Волгоградской (действующий губернатор Н.Максюта) областями уже начался своего рода конкурс за право стать первыми в России регионами, опробовавшими новую схему.
Избранных губернаторов и сам принцип выборности главы исполнительной власти защищают в регионах сегодня как раз те, кто находится в оппозиции (справа и слева) действующей (законно избранной) региональной власти. При этом оппозиция обессилена и деморализована понесенными в электоральном цикле 2003-2004 гг. поражениями. А избиратели, от которых, собственно, больше всего зависит решение вопроса, пассивны. Напрашивается аналогия с ситуацией сентября-октября 1991 года, когда к спору между Президентом РСФСР Б.Ельциным и Верховным Советом РСФСР на тему о назначении или выборах глав администраций население никакого интереса не проявляло и все те, кого проблема волновала, вполне умещались в конференц-залах обл- и крайсоветов на общественных слушаниях и дискуссиях.
Разумеется, всенародно избранные руководители субъектов Федерации одобряют инициативу любимого руководителя вяло и без энтузиазма. «За» все только на словах, хотя очевидно, что на деле поддержит борьбу с международным терроризмом тот и только тот губернатор, кто добровольно и досрочно сложит свои полномочия к ногам Президента РФ. Покамест ни одного такого заявления не поступило. Словесное же одобрение отнюдь не означает, что действующие губернаторы готовы к отставкам. Модельной может быть названа ситуация в Хабаровском крае: хотя В.Ишаев одобрительно высказался о предложении В.Путина, официальная краевая газета «Тихоокеанская звезда» (15.09) поместила обширную подборку суждений авторитетных политических и общественных деятелей региона, сплошь негативных по отношению к идее назначения губернатора Центром. Элиты региона консолидируются вокруг губернатора с целью заблокировать любую иную кандидатуру. Можно вспомнить сценарий событий в Ульяновской области в 1991-92 гг.. Тогда президент Ельцин, поставив поначалу главой администрации области «демократа» гендиректора ПО «Контактор» Валентина Малофеева, в итоге был вынужден публично капитулировать перед «коммунистом» председателем облсовета Юрием Горячевым и назначить губернатором именно его: Малофеев, ставший жертвой натурального бойкота со стороны областной элиты, управлять регионом не смог – ему не удалось даже назначить глав администраций районов.
Иной вариант избрал Алексей Лебедь – буквально через день после прочувствованного (и всеми понятого как прощальное) выступление перед правительством Верховный Совет РХ назначил выборы председателя правительства РХ и депутатов ВС РХ на 26 декабря. Надо полагать, что аналогичное решение 29 сентября примет Законодательная Дума Хабаровского края. Можно только вообразить, как кусают сегодня локти те, кто несколько месяцев назад прилагал усилия, чтобы отсрочить выборы до весны 2005 года.
Широкое распространение среди оппонентов В.Путина получил тезис о неконституционности (или даже антиконституционности) его предложения. Но, даже отдавая должное остроумию авторов заголовка «Владимир Путин положил на Конституцию. Свою тяжелую руку» («Коммерсант» 14.09), не следует недооценивать квалификацию юристов Администрации Президента. В тексте Конституции РФ нет ни слова о выборности губернаторов; каждый, кто помнит политическую ситуацию и условия ее принятия, согласится, что таких слов в ней и не могло быть.
Вспомним совсем недавнее прошлое. Это сегодня американского или европейского наблюдателя Россия удивляет как страна непрестанных голосований – ежегодно в регионах проходят десятки выборов. Но такое изобилие возникло после многолетнего дефицита – первые в отечественной истории (если не считать псковских с новгородскими вече и казачьих кругов) выборы глав исполнительной власти территорий России проходили 12 июня 1991 – можно сказать, почти сегодня. И вплоть до осени 1996 года выборы руководителя региональной исполнительной власти были не правилом, а исключением.
В раннеельцинской России республики в составе РФ имели право самостоятельно определять, какой формой правления им пользоваться – парламентской или президентской, и, соответственно, проводить или не проводить выборы президентов. Исполнительной властью краев, областей и автономных округов, согласно Указу Президента РСФСР № 75 от 22 августа 1991 года и постановлению съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года руководили назначаемые Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов главы администраций. При этом в 1992 году действовал введенный вышеупомянутым постановлением съезда народных депутатов мораторий на проведение всех выборов, кроме уже назначенных к 1 ноября.
В итоге в 1991 году были избраны на пятилетние сроки мэры Москвы и Ленинграда (референдум о переименовании в Санкт-Петербург проходил одновременно с выборами), президенты Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии (в 1993 пост президента в республике был упразднен; введен вновь в 1998 году), Татарстана и Якутии. Проводились, но были признаны несостоявшимися выборы президентов Калмыкии и Чувашии.
В 1992 состоялись выборы президенты Тувы (на пятилетний срок).
В декабре 1992 г., по истечении моратория на выборы глав регионов, Съезд народных депутатов России принял решение о подтверждении полномочий глав администраций, согласованных с Советами, в то время как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить их полномочия, либо назначить выборы; в случае выражения Советом любого уровня недоверия соответствующему главе администрации назначались выборы (это постановление съезда открыло путь выборам глав городов и районов). В результате в апреле 1993 года выборы глав администраций прошли в восьми субъектах РФ: Красноярском крае, Амурской, Брянской, Орловской, Липецкой, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях. В апреле же состоялись выборы президентов Калмыкии и Ингушетии. Апрельские выборы глав областей ввели в российский обиход понятие инкумбента – лица, переизбирающегося на должность (ранее выборы проводились на вновь вводимые посты) и вместе с ним ставший впоследствии важнейшим критерий – победу/поражение действующего лидера. Из восьми президентских назначенцев смог заручиться поддержкой избирателей лишь и.о.главы администрации Красноярского края В.Зубов, получивший этот пост менее чем за 3 месяца до выборов. Результаты выборов в Челябинской области президент Б.Н.Ельцин не признал (несмотря на решение Конституционного суда); в регионе в мае-октябре продолжалось двоевластие – работали и избранный, и назначенный главы администрации.
Государственный переворот и разгон Советов народных депутатов в октябре 1993 года стимулировал введение поста президента в республиках в составе РФ: в декабре 1993 состоялись выборы глав Башкирии и Чувашии (на пятилетние сроки), а в 1994 году – вновь Ингушетии (внеочередные выборы проводились в связи с принятием конституции республики), Бурятии, Карелии, Коми и Северной Осетии (на четырехлетние сроки). Тот же переворот привел к замене избранных руководителей Амурской, Брянской и Челябинской областей назначенцами. В марте 1994 года с санкции Президента РФ состоялись выборы главы администрации Иркутской области (на четырехлетний срок); свои полномочия подтвердил руководивший регионом Ю.Ножиков
В 1995 с разрешения Президента РФ, оформляемого всякий раз отдельным указом, состоялись выборы губернатора Свердловской области (в августе; смещенный в 1993 «за Уральскую республику» Э.Россель вернулся к власти) и глав администраций 12 областей, совмещенные с федеральными парламентскими (инкумбенты победили в серии со счетом 9 – 3). В октябре президент Калмыкии К.Илюмжинов провел безальтернативные досрочные перевыборы своей персоны на семилетний (!) срок, несмотря на сопротивление этой затее со стороны ЦИК РФ.
В 1996 с санкции Президента РФ состоялись выборы губернатора Санкт-Петербурга (май), мэра Москвы и президента Татарии (совмещенные с президентскими). Лишь с 1 сентября в регионах России начались выборы, проводимые без особых санкций Президента РФ, на основании федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…», региональных уставов и законов. В сентябре 1996 – марте 1997 гг. выборы губернаторов прошли в 50 субъектах Федерации; инкумбенты проиграли их со счетом 24 – 26.
Таким образом, вплоть до осени 1996 года проведение выборов главы исполнительной власти было привилегией, которой одни располагали в силу особого правового статуса (республики в составе РФ, Москва и Санкт-Петербург), а другие получали в порядке исключения, которое надо было заслужить у Президента РФ - тем или иным (хотя чаще всего именно тем) образом.
 
В тот момент, когда после государственного переворота 21 сентября – 4 октября 1993 года принималась Конституция, в России имелось всего 15 (если считать Джохара Дудаева) или 14 (если Дудаева не считать) избранных региональных лидеров (кстати, трое из них – на безальтернативной основе). Поэтому в тексте Конституции никак не могло быть прямых упоминаний о выборах губернаторов – назначенцы, отнюдь не рвавшиеся доказывать свое право на руководство в электоральном состязании, попросту провалили бы ее на референдуме. Для этого им даже ничего бы не понадобилось делать – напротив, достаточно было всего лишь не делать хотя бы некоторой части тех манипуляций, которые Г.Бурбулис на радостях назвал протаскиванием «через ухо, через задницу».
В силу обстоятельств места и времени в Конституции РФ неявно присутствовали два принципиально разных подхода к организации региональной власти. Один наиболее четко прослеживается в ст. 95 и 96 главы «Федеральное Собрание» и пункте 7 «Заключительных и переходных положений», посвященных Совету Федерации, где подразумевает выборность глав исполнительной власти субъектов Федерации в той или иной форме (всенародно или в форме утверждения депутатами Верховных Советов республик председателей Советов министров). Противоположный подход наиболее четко выступает в ст.77 Конституции (не даром именно на нее 13 сентября ссылался В.Путин) – это идея исполнительной вертикали, основанной на назначении глав администраций Президентом РФ.
В ходе политической борьбы 1994-1995 гг., ведшейся одновременно в центре (прежде всего оппозиционными депутатами ГД против Администрации Президента РФ) и на местах (внепарламентской оппозицией и депутатами региональных легислатур против администраций) победу одержали сторонники первого подхода. Однако победа эта далась нелегко.
В ответ на попытки новых региональных ассамблей, избранных весной 1994 года взамен разогнанных советов, назначить выборы глав администраций, Президент РФ издал указ №1969 от 03.10.1994, вводивший мораторий на выборы губернаторов. Указ был обжалован в Конституционном суде, и тот (уже в 1996 году) признал его соответствующим Конституции.
Включение в текст ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» (внесен весной 1994, принят в третьем чтении 6 декабря 1994) статьи 2, содержащей в числе избираемых населением должностных лиц главу исполнительной власти субъектов РФ, ситуации не изменило – юристы Президента РФ популярно разъяснили, что главу, конечно, можно избирать. Но ведь можно и не избирать, а мораторий на выборы закон не отменяет.
В 1995 году попытки региональных законодателей добиться проведения губернаторских выборов путем принятия содержащих соответствующие нормы Уставов Президент РФ заблокировал указом №951 от 17.09.1995, продлив мораторий до 1 января 1997 года. Заодно уж указ рекомендовал законодательным собраниям, избиравшимся на 2 года, продлить свои полномочия до конца 1997 г. Указ, разумеется, был обжалован в Конституционном суде и признан (уже в 1997 году) соответствующим.
Еще одной попыткой добиться выборов региональной власти стало продвижение ФЗ «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ». Проект был внесен в Думу весной 1994 г., в декабре 1994 г. был принят в первом чтении, а в марте 1995 г. — в третьем. Вето Совета Федерации, последовавшее через неделю после третьего чтения, Дума в апреле 1995 г. преодолела, однако Президент РФ в течение целых семи месяцев не подписывал закон, хотя и не накладывал на него вето. Лишь после запроса Думы в Конституционный суд (сентябрь 1995) президентское вето все же последовало (в декабре 1995 г.), после чего закон вплоть до 1999 года увяз в согласительной комиссии.
Положение выглядело патовым: ни через принятие федеральных законов, ни через решения региональных ассамблей добиться обязательной выборности региональной исполнительной власти не удавалось – а никакого способа воспрепятствовать ежегодному продлению до бесконечности моратория на выборы не просматривалось.
Переломным стало принятие закона о формировании Совета Федерации. Полномочия избранного 12 декабря 1993 СФ, согласно «Заключительным и переходным положениям» Конституции, истекали одновременно с полномочиями ГД. В развитие положений ст. 95 и 96 Конституции депутаты Думы подготовили ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации…», вводивший должностной принцип формирования верхней палаты российского парламента из числа председателей ассамблей и глав регионов. Однако депутаты поставили четкое условие – членами СФ могут быть только избранные руководители исполнительной власти. Хотя ни губернаторов-назначенцев, ни Президента РФ такая постановка вопроса не устраивала, обойтись без закона о формировании СФ они не могли – парламент без СФ терял работоспособность, а продлить полномочия верхней палаты указом Президента было чересчур даже для Б.Н.Ельцина. Когда до истечения срока полномочий верхней палаты оставалась всего неделя, был достигнут компромисс – упоминание о выборности губернатора-члена СФ из документа было убрано, однако статья 3 ФЗ гласила: «Выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года». В таком виде закон уже через 8 дней после его принятия Думой был одобрен СФ и подписан президентом.
Именно этот закон наконец превратил выборность главы исполнительной власти субъекта Федерации из исключения в правило. Отметим, что последний губернатор-назначенец – глава Карачаево-Черкесской Республики В.Хубиев – вышел на выборы (и проиграл их, заняв четвертое место) лишь в июне 1999 года. А спустя всего год в России вновь появился назначенный губернатор – Ахмат-Хаджи Кадыров.
Завершая наш затянувшийся экскурс в прошлое, скажем: не стоит путать Божий дар с яичницей, кислое с пресным, мясное с молочным, хрен с пальцем и постановление Конституционного суда с Конституцией. Конституция не устанавливает выборности губернаторов – она была введена федеральными законами, и КС в своем постановлении от 18 января 1996 года по уставу Алтайского края, ставшего за последние дни самым популярным из судебных постановлений всех времен и народов, прямо ссылается на федеральный закон «Об основных гарантиях…». Более серьезными аргументами являются ссылки на ст.11 («2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти») и ст.55 («2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина») Конституции.
В случае изменения федеральных законов решать вопрос о конституционности такого изменения предстоит Конституционному суду. Он является единственным органом, решающим конституционные споры, и единственным, дающим толкование Конституции. Только сам Конституционный суд может решить, насколько его связывают его же прежние решения – должен ли он придерживаться постановления по Алтайскому краю или же принять иное решение. Только Конституционный суд может определить, является ли представление Президента РФ депутатам законодательного органа субъекта Федерации кандидатуры на пост губернатора основанием считать, что исполнительный орган власти не образован субъектом Федерации или же это не так. Только Конституционный суд может признать, что замена прямых выборов губернаторов косвенными умаляет права и свободы граждан, или же счесть, что введение выборности депутатов СФ является равноценной заменой. Теоретически в каждом вопросе оба варианта ответа примерно равновероятны. А практически – стоит ли быть наивным?

 

В заключение - три гипотезы о том, что стимулировало президента пойти на ревизию политической системы страны.

Одно соображение носит узкоситуативный характер. Будучи явлением эксклюзивным, выборы проводились в назначаемый каждый раз применительно к данному случаю день. Соответственно, сроки полномочий избранных руководителей истекали в разное время. Кроме того, опыт 1996-1997 гг., когда 26 действующих руководителей потерпели поражения, убедил региональных лидеров в невыгодности нахождения в «большой» серии и побудил их – путем соглашений с региональными легислатурами о продлении полномочий губернатора с 4 до 5 лет или, наоборот, проведения досрочных выборов – разбить «большую» серию на меньшие. Осенью-зимой текущего года переизбираются как раз те руководители, кто либо не обладал достаточным для продления полномочий влиянием на депутатский корпус, либо не хотел рисковать сокращением срока пребывания у власти. Вполне закономерно, что прогноз на переизбрание для многих из них неблагоприятен, а в некоторых регионах ситуация для федерального Центра выглядит прямо угрожающе, причем помешать приходу к власти потенциальных источников кризисов и потрясений без применения силовых мер невозможно.

Вторая гипотеза связана с национальными республиками, которые возглавляются национальными кадрами даже в тех случаях, когда титульная нация давным-давно является меньшинством. Назначение – единственный способ поставить у власти в республиках русских президентов и ликвидировать хотя бы наиболее острые формы непотизма и торговли должностями.

Третья вызвана сопоставлением августа-ноября 1991 года с текущим моментом. Тогда, в пору всенародной любви к президенту Б.Ельцину, странным и нелогичным выглядело его решение об отказе от одного из своих предвыборных обещаний – ввести прямые выборы глав администраций всех уровней. Еще более странным казалось упрямство, с которым Борис Николаевич продавливал свое решение о поголовном назначении, пойдя ради этого на конфликт с Верховным Советом – первый, кстати, и совсем невинный на фоне последующего, но тогда крайне неожиданный, а потому вызвавший тревожные настроения и скверные предчувствия. Последующие события разъяснили, почему Б.Ельцин был непреклонен. «Коллективный Ельцин» той осенью 1991 года предвидел будущую утрату популярности президента, рейтинг в 3% и многое другое (выразительным человеческим документом в этом смысле является книга Е.Гайдара «В дни поражений и побед»). Сегодня, можно полагать, «коллективный Путин» видит в будущем катастрофические сценарии и заранее «закладывается» на крутые варианты, в которых на избранных губернаторов положиться никак нельзя.

Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

  • 8 comments